Danıştay Onuncu Dairesi; tüketilen elektrik enerjisinin satış kilovat saat bedeli üzerinden hesaplanan % 10 Toplu Konut Fonu kesintisinin 10.5.1992 gün ve 92-3019 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'yla sıfıra indirilmesine karşın, 1.1.1991'den 30.9.1992'ye kadar Türkiye Elektrik Kurumu Genel Müdürlüğü'ne aktarılmayan Toplu Konut Fonu aylık gelirlerinin Elektrik Enerjisi Fonu gelir hesabına aktarılması ve 1.10.1992 gününden başlamak üzere şirketlerin tüketecekleri elektrik enerjisinin satış bedeli içinde bulunan % 10'luk payın aynı hesaba yatırılmasına ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın 28.9.1992 günlü, 1711 sayılı işlemi ile bunun dayanağını oluşturan 18.9.1992 günlü, 1632 sayılı işleme karşı açılan davada, elektrik enerjisinin satış bedeli içindeki % 10 oranındaki fon kesintinin dayanağını oluşturan 3096 sayılı Yasa'nın 9. ve Ek Madde 6 ile Ek Madde 1'in (b) bendinin Anayasa'nın 2., 5., 7., 161., 172. ve I73. maddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

"Temsa Termo Mekanik Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi vekili Av. Volkan Balatlıoğlu tarafından Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına karşı açılan davada; tüketilen elektrik enerjisinin satış kilovat saat bedeli üzerinden hesaplanan % 10 oranındaki Toplu Konut Fonu kesintisinin 10.5.1992 tarih ve 92-3019 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla sıfıra indirildiği 1.1.1991 tarihinden 30.9.1992 tarihine kadar Türkiye Elektrik Kurumu Genel Müdür1üğüne aktarılmayan Toplu Konut Fonu aylık gelirlerinin "Elektrik Enerjisi Fonu Gelir Hesabına" aktarılması 1.10.1992 tarihinden başlatılmak üzere, şirketlerin tüketecekleri e1ektrik enerjisinin satış kilovat-saat bedeli içerisinde bulunan % 10 luk payında aynı hesaba yatırılmasına ilişkin 28.9.1992 tarih ve 1711 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı işleminin ve dayanağı 18.9.1992 tarih ve 1632 sayılı işlemin iptali istenilmektedir.

Elektrik Enerjisi Fonu, Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkındaki 3096 sayılı Yasayla eklenen ek 1. madde ile, bu kanunun uygulanmasıyla ilgili araştırma geliştirme, etüt, proje, denetim faaliyetleriyle, kurulacak tesislere finansman yönünden destek ve elektrik enerjisi fiyatlarında istikrar sağlamak amacıyla Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı nezdinde tüzel kişiliği haiz olarak kurulmuştur.

3096 sayılı Yasanın anılan ek 1. maddesinin (b) bendinde ise "elektrik enerjisi satış tarifelerinden ayrılacak paylar" oluşturulan fonun kaynakları arasında sayılmıştır. Aynı Yasanın 9. maddesinde ise enerji tarifelerinin görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının onayı ile yürürlüğe gireceği, tarifelerin tespitinde, yı1lık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makûl bir temettü için gerekli gelirin sağlanmasının esas alınacağı, görevli şirketler ile üretilen elektriğin satılacağı kurum ve şirketler arasında bu satışların miktar ve şartlarını tanzim eden ve bir yıldan fazla süreli olabilen sözleşmeler yapılması ve bu sözleşmelere tarifeler ile ilgili özel hükümler konulmasının Bakanlar Kurulu Kararı ile mümkün olduğu, belirtilmiştir.

3911 sayılı Kanunun 13.8.1993 tarihli 513 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenen ve 22.2.1994 tarihli 3974 sayılı Yasa ile aynen kabul edilen ek 2. maddesi son fıkrasında; elektrik enerjisi dağıtımı alanında faaliyet gösteren kamu ve özel sektör kuruluşlarının Elektrik Enerjisi Fonu'nda toplanmak üzere sektör alt yapı giderlerine katkı paylarını, bunların enerji satış tarifelerinin % 10'u geçmeyecek şekilde tesbite Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı yetkili kılınmışsa da dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte anılan düzenleme mevcut olmadığı gibi bu yeni düzenleme ile 3096 sayılı Yasa da bir değişiklikte yapılmadığından, kurulumuzca, dava konusu işlemin şirketlerin tüketecekleri elektrik enerjisinin satış kilovat saat bedeli içerisinde % 10 luk payın elektrik enerjisi fonuna yatırılmasına ilişkin bölümünün dayanağı olan 3096 sayılı Yasanın 9. maddesinin, ek 1. maddesi (b) bendinin ve fonun gelirleri, giderleri, yönetimi ve fonla ilgili diğer hususların Bakanlar Kurulunca çıkartılacak yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin ek 6. maddesinin Anayasaya uygunluğunun incelenmesi gerekli görülmüştür.

Elektrik enerjisi satış tarifeleri de, görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının onayı ile yürürlüğe girmekte; yürürlüğe girecek olan tarifelerin tesbitinde ise, hangi unsurların esas alınacağı hem 3096 sayılı Yasanın 9. maddesinde hem de 3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2. ve 28. maddelerine dayanılarak çıkartılan Elektrik Tarifeleri Yönetmeliğinde yer almaktadır.

Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği gibi, kamu harcamalarının yıllık bütçelerle yapılması esas olup; yıllık bütçenin sınırlı olanakları ve kendisine özgü bürokrasisi içinde çözümlenemeyecek veya uzun sürede çözümlenecek önemli sorunlara köklü ve kalıcı çözümler getirmek amacıyla Anayasanın 161. maddesiyle yıllık bütçeler dışında kamu harcamaları için yasal düzenleme yapılmasına olanak tanınmıştır. Böyle bir düzenleme içerisinde, yıllık bütçe dışında gerçekleştirilecek kamu harcamalarının kaynaklarının da belirleneceği açıktır. Ancak bu halde, gelirin kaynağının yanında, gelirin bu kaynaktan hangi oranlarda elde edileceğinin de gösterilmesi gereklidir.

Her ne kadar Anayasanın 161. maddesinde, Anayasanın 167. maddesinin son fıkrasında olduğu gibi ...ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebileceği yolunda açık ve ayrık bir kural yer almamakta ise de; amaçları nedeniyle bütçe dışı harcamalar gerektiren kamu hizmetine kaynak oluşturan fon gelirinin elde edilmesinde yukarıda değinildiği gibi ek mali yükümlülüğün yasa ile belirlenmiş alt-üst sınırları içerisinde Bakan1ar Kurulu Kararıyla düzenleme yapılabileceğinin kabulü gerekir. Aksi hal, yıllık bütçenin sınırlı olanakları içerisinde uzun sürede çözümlenemeyecek sorunların süratle çözümlenebilmesine olanak sağlamak amacıyla bağdaştırılamaz.

Bütün organları üzerinde hukukun mutlak egemenliğe sahip olduğu, yasa koyucunun faaliyetlerinde Anayasa ve hukukun üstün kuralları i1e bağlı bulunduğu hukuk devletinde yasaların çıkartılması için kamu yararına bulunması şarttır. Hukuk devletinin bir diğer gereği de konulacak kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçülerinin gözönünde tutulması, kuralların açık ve belirgin olmasıdır.

Yukarıda belirtildiği üzere, kamu hizmetinin yürütülmesinin kaynağı fon gelirinin elde edilmesinde, gelirin hangi işlem üzerinden hangi oranlarda elde edileceği bir yasama faaliyetini içermekte, böyle bir düzenleme yapılmaksızın bu gelirin belirlenmesinin Bakanlar Kuruluna ya da yürütme içinde diğer birime bırakılmış olması ise kuvvetler ayrılığı ilkesinin doğal sonucu olan Anayasanın 7. maddesi hükmü ile de bağdaşmamaktadır.

Devletin, Anayasanın 172. ve 173. maddeleri gereği tüketicileri koruyucu ve aydınlatıcı ve yine esnaf ve sanatkârları koruyucu ve destekleyici tedbirler alması görevi aynı zamanda Anayasanın 5. maddesiyle belirtildiği gibi sosyal hukuk devletinin gereğidir. Bu haliyle, elektrik üretim, dağıtımı biçimindeki kamu hizmetinden faydalanan, üretilen elektrik enerjisinin tüketicisi olan abonelerin kamu giderlerine katılımında, üzerlerine bırakılan ek mali yükümün niteliğinin ve miktarın açıkça belirtilmesi gereklidir.

(Değişik : 7/3/1990 - 3613/2 md.) Tarifelerin tespitinde, yıllık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makul bir temettü için gerekli gelirin sağlanması esas alınır.

Fonun gelirleri, giderleri, yönetimi ve fonla ilgili diğer hususlar Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."

2- "MADDE 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır."

"Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.

Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir."

Yasa'nın 9. maddesinin birinci fıkrasında, enerji tarifelerinin yürürlüğe giriş biçimi, ikinci fıkrasında enerji tarife tesbitinde esas alınacak unsurlar; üçüncü fıkrasında da üretilen elektriğin satılacağı kurum ve şirketler arasında yapılacak sözleşmelerle ilgili konular yer almaktadır. Mahkeme, ikinci fıkrada tarife tesbitinde esas alınacak unsurlar arasında sayılan "Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı"na itiraz ettiğinden maddenin esas incelemesinin de bununla sınırlı olarak yapılmasına; 6. maddede ise fonun gelirleri, giderleri ve yönetimiyle ilgili tüm konuların yönetmelikle düzenleneceği öngörüldüğünden bunun da Ek madde 1'in (b) bendindeki "Elektrik enerjisi satış tarifelerinden ayrılacak paylar" yönünden incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

3096 sayılı Yasa'ya 3613 sayılı Yasa ile eklenen Ek Madde 1'de, "Elektrik Enerjisi Fonu" adı altında bir fon kurulması öngörülmektedir. Fonun amacı, 3096 sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili araştırma yapmak, kurulacak olan tesislere finansman yönünden destek ve elektrik enerjisi fiyatlarında istikrar sağlamaktır. Fon, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı nezdinde oluşturulan tüzelkişiliğe sahip bir kuruluştur. Ek Madde 1'in (b) bendinde "elektrik enerjisi satış tarifelerinden ayrılacak paylar" fonun gelirleri arasında sayılmıştır.

Yasa'nın 9. maddesinde enerji satış şartları ve tarife esasları düzenlenmektedir. Buna göre, enerji tarifeleri görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın onayı ile yürürlüğe girmektedir. Maddenin ikinci fıkrasında, tarife tesbitinde, yıllık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makul bir temettü için gerekli gelirin sağlanmasının esas alınacağı öngörülmektedir.

Danıştay Onuncu Dairesi, elektrik enerjisi satış tarifesi içerisinde yer alan elektrik enerjisi fon payının abonelerden tahsil edildiğini belirterek bunun ek malî yükümlülük niteliği taşıdığını; yıllık bütçe dışında fonlardan gerçekleştirilecek kamu harcamalarının hangi kaynaklardan ne oranda elde edileceğinin belirtilmesinin gerektiğini; ek malî yükümlülüklerde yasa ile belirlenmiş alt-üst sınırlar içinde Bakanlar Kurulu'nca düzenleme yapılabileceğini; aksi halde malî yükümlülüğün her an değişebilen miktarda kamu hizmetinden faydalananların üzerinde bırakılmasının belirsizlik yaratacağını; fon gelirinin hangi işlem üzerinden ne oranda elde edileceğinin yasama organınca saptanması gerektiğini; tüketicileri koruyucu, aydınlatıcı ve destekleyici nitelikteki önlemlerin alınmasının Devletin görevi olduğunu ileri sürerek, belirtilen kuralların iptalini istemiştir.

Elektrik enerjisi tarifelerinin tesbitinde Yasa'nın 9. maddesine göre, dikkate alınan "Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak pay"ın niteliğinin, başka bir anlatımla bunun vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülük veya ek malî yükümlülük olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir.

Resim, harca benzer biçimde, kamu kuruluşlarında görülen hizmetin ve yapılan giderlerin karşılığında yalnız o işle ilgili olarak gerçek ve tüzelkişilerden sağlanan gelirlerdir.

3096 sayılı Yasa'nın 9. maddesinde, elektrik enerjisi satış tarifelerinin nasıl saptanacağı ayrıntılı biçimde gösterilmiştir. Satış tarifesinin içinde Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak pay da mevcuttur. Fon payı, 3096 sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili araştırma, geliştirme, etüd, proje, denetim faaliyetleriyle kurulacak tesislere finansman yönünden destek ve elektrik enerjisi fiyatlarında istikrarı sağlamak amacı ile kullanılacaktır. Elektrik enerjisi tarifelerinde yer alan fon payı, kamu hizmetinin daha iyi görülebilmesi için kamu gücüne dayanılarak konulan vergi, resim, harç benzeri malî bir yükümlülüktür.

Anayasa'nın 73. maddesinin üçüncü fıkrasında, "vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır" denildiğinden vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülük olan fon payının miktar ve oranının Yasa'da gösterilmesi gerekir. Bu, "Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükte yasallık" ilkesinden doğan bir zorunluluktur. Getirilen malî yükümlülüğünün miktar ve oranının belirtilmeden sadece türünün Yasa'da belirtilmiş olması yasa i1e konulduğu anlamına gelmez. Kaldıki maddenin son fıkrasında, yasayla konulan malî yükümlülüklerin oranlarında aşağı ve yukarı sınırların belirtilmesi koşuluyla Bakanlar Kurulu'na değişiklik yapmak yetkisi verilebileceği de belirtilmektedir.

Anayasa'nın 161. maddesinin ikinci fıkrasında, genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağının yasayla belirleneceği öngörülmekte, üçüncü fıkrasında da bu yasaya kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usullerin konulabileceği belirtilmektedir. Maddenin üçüncü fıkrasında öngörülen özel süre ve usuller iş, hizmet ve ilgili yatırımlar bazında yasada isimleri gösterilmesi zorunlu olan konuları kapsadığından itiraz konusu kurallarla belirlenen Elektrik Enerjisi Fonu ile ilgisi görülmemiştir.

Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin olduğu belirtilerek bu yetkinin devredilemeyeceği öngörülmüştür. TBMM'nin yürütme organına hangi konularda ve koşullarda düzenleme yetkisi verebileceği tek tek sayılmış ve sınırlanmıştır. Bunlar; vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisna ve indirimleriyle oranlarına ilişkin kurallarında aşağı ve yukarı sınırlarının belirlenmesi koşuluyla düzenleme yapılması, ekonomik, ticarî, teknik ve idarî andlaşmaların kanunla uygun bulunmasına gerek görülmeden onaylanması, dış ticaret işlemleri üzerine ek malî yükümlülükler konması, olağanüstü hal ve sıkıyönetim süresince bu hallerin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarılması gibi konulardır. Bunlar dışında yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organının subjektif hakları etkileyen kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yürütmenin tüzük ve yönetmelik çıkartmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin yasallığı ilkesi içerisinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetkidir. Yasakoyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyi çizecek yasaların uygulanmasını sağlamak için idareye belli düzenleme alanı bırakabilecektir.

Öte yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılan hukuk Devleti, insan haklarına saygılı ve bu hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan Devlettir. Vatandaşların Devlete karşı güven duyabilmeleri, maddî ve manevî varlıklarını korkusuzca geliştirebilmeleri hukuk güvenliğinin sağlandığı bir sistem içinde olanaklıdır. Hukuk Devletinde, yasa kurallarının adalet ve hakkaniyet ölçütlerine uygun, açık, anlaşılabilir ve belirgin olması gerekir. İtiraz konusu kurallarda Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak payın miktar ve oranı belirtilmemiştir. Aşağı ve yukarı sınırları belli olmayan vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüğün her an değiştirilebilir nitelikte bulunması hukuk güvenliği ve hukuk Devleti anlayışıyla bağdaşmaz.

Anayasa'ya aykırılık savında, elektrik enerjisi satış tarifesi içinde yer alan elektrik enerjisi fon payının ek malî yükümlülük niteliğinde olduğu; ek malî yükümlülüklerde yasa ile belirlenmiş alt-üst sınırlar Bakanlar Kurulunca düzenleme yapılabileceği; fon gelirinin hangi işlem üzerinden ve oranda elde edileceğinin yasama organınca saptanmasının gerektiği ileri sürülerek, itiraz konusu yasa kuralının iptali istenilmiştir.

(Değişik: 7/3/1990-3613/2 md.) Tarifelerin tespitinde, yıllık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, elektrik enerjisi fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makul bir temettü için gerekli gelirin sağlanması esas alınır.

Anayasa Mahkemesi'nin E. 1995/24, K. 1995/52 sayılı kararı ile, 3096 sayılı Yasa'nın itiraz konusu kuralları iptal edilmiştir.

Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırları içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kurulu'na verilebilir" denilmiş; 167. maddesinde de "Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemlerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiilî veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler. Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek malî yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir" kuralına yer verilmiştir.